Mag 'gratis grondafstand' worden opgelegd als stedenbouwkundige last?

Het rechtskader

Het Omgevingsvergunningsdecreet (hierna OVD) voorziet in de artikelen 75 en 76 de decretale grondslag voor het opleggen van lasten bij een omgevingsvergunning. Deze artikelen luiden als volgt:

“Artikel 75.

De bevoegde overheid kan aan een omgevingsvergunning lasten verbinden. Die lasten vinden hun oorsprong in het voordeel dat de begunstigde van de omgevingsvergunning uit die vergunning haalt en in de bijkomende taken die de overheid door de uitvoering van de vergunning op zich moet nemen.

De bevoegde overheid neemt de lasten die de gemeenteraad heeft opgelegd bij de beslissing over de aanleg, wijziging, verplaatsing of opheffing van de gemeenteweg, vermeld in artikel 31, integraal op in de vergunning.

Buiten het voorzien in de nodige financiële waarborgen kunnen lasten onder meer betrekking hebben op:

1° de verwezenlijking of de renovatie van groene ruimten, ruimten voor openbaar nut, openbare gebouwen, infrastructuur met het oog op een verbetering van de mobiliteit, nutsvoorzieningen of woningen op kosten van de vergunninghouder. Vooraleer lasten op te leggen met betrekking tot nutsvoorzieningen worden de nutsmaatschappijen die actief zijn in de gemeente waarin het voorwerp van de vergunning gelegen is, door de bevoegde overheid, de gemeentelijke, provinciale of gewestelijke omgevingsambtenaar of de door hem gemachtigde om advies verzocht. Hierbij wordt gestreefd naar het gelijktijdig aanleggen van nutsvoorzieningen, waardoor de hinder ten gevolge van deze aanleg maximaal wordt beperkt;

2° de bewerkstelliging van een vermenging van kavels die tegemoetkomen aan de behoeften van diverse maatschappelijke groepen op grond van de grootte van de kavels, respectievelijk de typologie, de kwaliteit, de vloeroppervlakte, het volume of de lokalenindeling van de woningen die erop opgericht worden, of van de op te stellen vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt.

Lasten kunnen ook inhouden dat als de werken zijn begonnen, aan de overheid gratis, vrij en onbelast de eigendom wordt overgedragen van de in de vergunningsaanvraag vermelde openbare wegen, groene of verharde ruimten, openbare gebouwen, nutsvoorzieningen, of de gronden waarop die worden of zullen worden aangelegd.

Als voldaan is aan de uitsluitende voorwaarde, vermeld in artikel 5.100 van de Vlaamse Codex Wonen van 2021, verbindt de vergunningverlenende overheid van rechtswege een last aan de omgevingsvergunning met het oog op de verwezenlijking van een bescheiden woonaanbod.

Als de uitvoering van diverse lasten financieel moet worden gewaarborgd, dan hanteert het bestuur één waarborg voor de totaliteit van de lasten in kwestie waarbij aangegeven wordt welk waarborggedeelte betrekking heeft op elk van de lasten afzonderlijk.

Artikel 76.

De lasten zijn redelijk in verhouding tot het vergunde project. Ze kunnen worden verwezenlijkt door toedoen van de aanvrager.

De bevoegde overheid kan een gefaseerde uitvoering van de lasten voorschrijven.” 

Uit art. 75 OVD volgt dat de last van gratis eigendomsoverdracht enkel toegelaten is in de vergunningsaanvraag vermelde:

• openbare wegen;
• groene of verharde ruimten;
• openbare gebouwen;
• nutsvoorzieningen;
• gronden waarop die worden of zullen worden aangelegd.

Hierna zal worden onderzocht op welke wijze de rechtspraak invulling geeft aan de gratis grondafstand als stedenbouwkundige last.

De rechtspraak van de bestuursrechter

De parlementaire werken bij het OVD stellen dat “de regeling inzake het verbinden van lasten aan een omgevingsvergunning analoog is aan wat vandaag bestaat in de VCRO, zodat er ook verwezen kan worden naar de bestaande rechtspraak en rechtsleer”.[1]

De Raad voor Vergunningsbetwistingen (hierna RvVb) oordeelde principieel dat het opleggen van een ‘voorwaarde’ van gratis grondafstand te kwalificeren is als een ‘last’ in de zin van artikel 4.2.20, § 1 VCRO en niet als een ‘vergunningsvoorwaarde’.[2]

Door een gratis grondafstand wijzigt enkel het eigendomsrechtelijk statuut van het overgedragen perceelsgedeelte. Een kosteloze grondafstand op zich impliceert niet dat er een beslissing over de zaak van de wegen vereist is.[3]

Volgens de RvVb moet een intentieverklaring tot kosteloze grondafstand geen deel uitmaken van een vergunningsdossier via een intentieverklaring, maar kan zij eenzijdig worden opgelegd. Noch artikel 4.2.20, §1 of artikel 4.3.8, §1 VCRO, noch artikel 16 Rooilijnendecreet, voorzien in de verplichting van een voorafgaande intentieverklaring tot kosteloze grondafstand.[4]

De gratis afstand kan volgens de RvVb enkel worden opgelegd voor gronden die zullen dienen voor de aanleg van openbare wegen, groene of verharde ruimten, openbare gebouwen, nutsvoorzieningen, of de gronden waarop die worden of zullen worden aangelegd, en dit op voorwaarde dat deze in de aanvraag vermeld staan.[5]

Een gratis grondafstand via last houdt volgens de RvVb niet de verplichting in dat de gemeenteraad voorafgaand aan de vergunningsbeslissing over de aanvaarding van de grondafstand moet oordelen.[6]

In een arrest van 17 december 2015 oordeelde de RvVb over de wettigheid van een stedenbouwkundige last, die voorzag in een gratis grondafstand wegens een gebrek aan een bestaand rooilijnplan:

“In zoverre de verzoekende partijen er van uitgaan dat artikel 4.2.20, §1 VCRO is geschonden doordat de verwerende partij een gratis grondafstand als last oplegt niettegenstaande er nog geen duidelijkheid bestaat over de rooilijn, stelt de Raad vast dat het middel faalt in rechte. Artikel 4.2.20, §1 VCRO schrijft immers niet voor dat er slechts gratis grondafstand voor openbare wegen kan worden opgelegd wanneer de nieuwe rooilijn definitief is vastgesteld.

Dit neemt evenwel niet weg dat een last inhoudende gratis grondafstand volgens artikel 4.2.20, §2 VCRO “redelijk in verhouding” moet zijn tot de vergunde handelingen. Deze bepaling vormt een bijzondere toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Bij het beoordelen van de evenredigheid moet zowel rekening gehouden worden met het voordeel van de begunstigde van de vergunning als met de last die de vergunning voor het bestuur met zich meebrengt. Het komt de Raad in de uitoefening van zijn wettigheidstoezicht niet toe om zijn oordeel over de opportuniteit van de opgelegde last in de plaats te stellen van het oordeel van de bevoegde overheid. De Raad kan enkel nagaan of die overheid de haar toegekende appreciatiebevoegdheid naar behoren heeft uitgeoefend en de grenzen van de wettigheid niet is te buiten gegaan. Aldus kan de Raad nagaan of de overheid in redelijkheid tot haar oordeel is kunnen komen, en meer in het bijzonder, of zij geen last heeft opgelegd die in een kennelijke wanverhouding staat tot de vergunde werken.

Uit de gegevens van het dossier blijkt dat het door verzoekende partijen beoogde voordeel de verbouwing en uitbreiding van een bestaande hoeve tot woning met schoonheidssalon en 2 gastenkamers is. Het volume van de hoeve wordt uitgebreid met 237 m³, zodat het totale volume na de verbouwing 1.737 m³ bedraagt. De last die in de bestreden beslissing wordt opgelegd, met name een gratis grondafstand van 187 m², beoogt de realisatie van een rooilijn met een breedte van 5 m voor de aanpalende ......... ......... en 10 m voor de aanpalende ........., dewelke thans slechts 3 m respectievelijk 4,75 m breed is. De Raad is van oordeel dat er geen kennelijke wanverhouding bestaat tussen het voordeel van de aanvragers en de omvang van de last. De verzoekende partijen maken verder niet aannemelijk dat de in de aanvraag beoogde verbouwing en uitbreiding van de bestaande hoeve gelet om de aard en omvang ervan geen enkele impact kan hebben op de gewenste rooilijnbreedte van de voorliggende ......... en ......... De verzoekende partijen tonen in de ogen van de Raad dan ook niet aan dat de opgelegde last kennelijk niet in verhouding staat tot het te ontwikkelen project.”[7]

In een arrest van 30 juli 2019 werd een gratis grondafstand als last evenzeer aanvaard door de RvVb:

“Tot slot tonen de verzoekende partijen niet aan dat er een kennelijke wanverhouding bestaat tussen hun voordeel en de omvang van de last, nu zij zich beperken tot de loutere stelling dat het “om een klein project, nl. eengezinswoning met maar weinig gevolgen” gaat, terwijl de gratis grondafstand een “zware last” zou betreffen.

Daarnaast is hun betoog weinig ernstig, nu uit de gegevens van het dossier blijkt dat de verzoekende partijen met de verkavelingsvergunning een perceel bouwgrond van 1600 m² bekomen, geschikt voor een bebouwing met een totale vloeroppervlakte van circa 342 m², terwijl de last neerkomt op het afstand doen van circa 22,6 m² grond.

De verwerende partij kon dan ook in alle redelijkheid verwijzen naar de beperkte impact van de last, waarbij enkel de voortuin over een breedte van 76 cm dient te worden afgestaan, gelet op de verplaatsing van de rooilijn van 5,24 m uit de as van de weg naar 6 m uit de as van de weg, zodat een voldoende ruime voortuin overblijft en de voorbouwlijn blijft behouden.”[8]

De Raad van State (hierna RvS) oordeelde eerder gelijkaardig in een arrest van 21 september 2009:

“Uit de gegevens van het dossier blijkt dat het door de verzoekende partijen beoogde voordeel de uitbreiding is van hun woning met een garage van circa 50 m² en een overdekt terras van circa 17 m² op een perceel van minstens 3.500 m² met een woning van circa 308 m², hetzij een volumeuitbreiding van 856 m³ tot 990 m³. De last die de verwerende partij bij de vergunningverlening wenste op te leggen, zijnde een kosteloze grondafstand “op het ogenblik van realisatie van het openbaar domein” van ongeveer 285 m², is in overeenstemming met het BPA “De Boszone” dat een rooilijnbreedte van 8 m voorziet, terwijl de feitelijke breedte van de Nachtegalendreef thans slechts 3 m bedraagt, en laat enkel “mogelijkheden in de toekomst open (...) zonder dat hier evenwel een concrete en vandaag noodzakelijke aanzet tot realisatie van het nieuw wegprofiel bestaat”.

Het weigeringsmotief dat gesteund is op de vaststelling dat de verzoekende partijen hebben geweigerd de voorgestelde last te aanvaarden bij de vergunningverlening, getuigt in de gegeven omstandigheden niet van een kennelijke wanverhouding tussen de last die het bestuur wenste op te leggen en de geweigerde aanvraag van de verzoekende partijen.”[9]

Besluit

Op basis van de hier geciteerde regelgeving en rechtspraak is het principieel mogelijk om een kosteloze grondafstand als ‘last’ op te leggen bij afleveren van een omgevingsvergunning, ook al wordt er bij de vergunningsaanvraag niet aangegeven dat er instemming is met dit voornemen.

Indien er geen kennelijke wanverhouding voorligt tussen, enerzijds, de omvang van de grondafstand en, anderzijds, het vergunde project, lijkt de bestuursrechter deze handelwijze ook telkens te fiatteren.

[1] Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2334/1, 53.

[2] RvVb 5 december 2017, nr. RvVb/A/1718/0315.

[3] RvVb van 2 juni 2020 met nummer RvVb-A-1920-0887.

[4] RvVb nr. A/2015/0499 van 31 augustus 2015.

[5] RvVb van 30 juli 2019 met nummer RvVb-A-1819-1262.

[6] RvVb van 1 juli 2021 met nummer RvVb-A-2021-1172.

[7] RvVb/A/1516/0381 van 17 december 2015.

[8] RvVb van 30 juli 2019 met nummer RvVb-A-1819-1262.

[9] RvS nr. 196.242 van 21 september 2009.