Onweerlegbaarheid van “vermoede meerwaarde” bij planbatenheffingen blijft (nog even) overeind

I. Een belasting op potentiële planvoordelen

Voor een goed begrip wordt eerst ingegaan op de figuur van de planbatenheffing. De planbatenheffing is een bestemmingsbelasting. Zij heeft tot doel om de waardevermeerdering van percelen, die voortvloeit uit bij ruimtelijke uitvoeringsplannen doorgevoerde bestemmingswijzigingen, toe te wijzen aan de overheid. Zij sluit voor een stuk aan bij de figuur van de verhaalbelasting, i.e. de recuperatie van de kost van een door de overheid geleverde prestatie van de groep belastingplichtigen die onweerlegbaar wordt geacht voordeel te halen uit deze opgelegde prestatie. De belasting wordt immers geheven op planvoordelen, zijnde neveneffecten van de uitoefening van de politiebevoegdheid die de plannende overheid in het kader van de ruimtelijke ordening uitoefent of moet uitoefenen.[1] De belastbare materie van de planbatenheffing is de potentiële waardevermeerdering van een onroerend goed, die het gevolg is van een gewijzigd planningsbeleid.[2] Het gaat m.a.w. blijvend om een belasting op potentiële meerwaarden die voortvloeien uit een bestemmingswijziging.[3]

II. Een decretaal vermoede meerwaarde …

De berekeningswijze van de planbatenheffing gebeurt op grond van een tweeledige bewerking. Eerst wordt de vermoede meerwaarde van het perceel in rekening gebracht, en vervolgens wordt de eigenlijke planbatenheffing berekend door de “vermoede meerwaarde” te onderwerpen aan een specifiek heffingspercentage volgens een schijvensysteem.

De vermoede meerwaarde wordt becijferd door de oppervlakte van het perceel te vermenigvuldigen met een forfaitair bedrag per m², afhankelijk van het soort bestemmingswijziging. 

Voor de berekening van de planbatenheffing wordt het bedrag van de vermoede meerwaarde van een perceel in schijven verdeeld, die elk onderworpen worden aan een specifiek heffingspercentage. 

De vermoede meerwaarden per m² worden vijfjaarlijks geactualiseerd.[4] Daartoe legt de Vlaamse regering om de vijf jaar een voorstel voor aan de decreetgever, op basis van een globaal evaluatierappart cf. art. 2.6.19, tweede lid VCRO. De cyclus van vijf jaar vangt aan op 1 januari 2009.

III. ... die door de belastingplichtige niet kan worden weerlegd …

In het besproken arrest betwist de heffingsplichtige de planbatenheffing o.m. op grond van het argument dat het gaat om een willekeurige vaststelling van de belastbare grondslag, zijnde die van een “vermoede meerwaarde” door de bestemmingswijziging, en dus louter op basis van een weerlegbaar wettelijk vermoeden of een vermoeden dat eenzijdig werd vastgesteld door de taxatieambtenaar.

Het hof is het niet eens met die argumentatie. Het gebruik van de bewoording “vermoede meerwaarde” houdt niet in dat er sprake is van een weerlegbaar wettelijk vermoeden van bestaan van een meerwaarde, waardoor de concrete heffingsgrondslag nog het voorwerp van discussie of aanpassing zou kunnen zijn (bijvoorbeeld door inschakeling van een gerechtsdeskundige).

Nog volgens het hof heeft de decretale bepaling geenszins een weerlegbaar wettelijk vermoeden van de forfaitair bepaalde belastbare meerwaarde in het leven geroepen. Zij laat geen ruimte voor enig tegenbewijs. Zo is het legaliteitsbeginsel precies gewaarborgd, vermits de heffingsgrondslag op objectieve wijze vaststaat. De vordering van de belastingsplichtige tot aanstelling van een gerechtsdeskundige is ongegrond. Art. 1352, tweede lid BW is op dit onweerlegbaar wettelijk vermoeden evenmin van toepassing.

Het hanteren van een forfait inzake bepaling van de waardevermeerdering door de bestemmingswijziging maakt de heffing op zich niet willekeurig, en is een veel gebruikte techniek in belastingrecht, zo stipt het hof aan. Ingevolge het gegeven dat de concreet door de bestemmingswijziging bekomen meerwaarde d.m.v. een wettelijk vermoeden, weze het onweerlegbaar, wordt vastgesteld, en dus niet door een waardeoordeel van een taxatieambtenaar, is ook het realiteitsbeginsel niet geschonden.

IV. … leidt soms tot onbillijke situaties

De planbatenregeling is geen eenvoudige materie, te paard op het bestuursrecht en het fiscaal recht. De tijd van een paar simpele bestemmingen in het inrichtingsbesluit ligt al even achter ons. Opstellers van een RUP gebruiken de termen die ze willen.[5] Mede door deze vrijheid van plannende overheden, was het te verwachten dat een rigide toepassing van de ‘vermoede meerwaarde’ tot onbillijke situaties zou leiden.

Dit was bijvoorbeeld het geval met een bestreden planbatenheffing die eerder in de kolommen van dit tijdschrift (en elders) werd toegelicht.[6] In deze zaak stond de bestemmingswijziging van “landbouw” naar een “zone voor kleinschalig wonen in verplaatsbare constructies” ter beoordeling. Voor die wijziging werd een heffing aan het tarief van “wonen” opgelegd, terwijl deze (nieuwe) bestemming op het vlak van financiële waardering helemaal niet op gelijke voet staat met het klassieke wonen. Met een vonnis van 27 maart 2017 weigert de rechtbank van eerste aanleg van Brussel voor deze wijziging de decretale regeling van de vermoede meerwaarde toe te passen. De rechtbank weerhoudt een ernstige discrepantie tussen de decretale- en de werkelijke waardering van het perceel.

Volgens het laatste evaluatierapport van de planbatenregeling ‘Evaluatie van de effectiviteit van de planbatenregeling’ vormt het vonnis van de rechtbank van eerste aanleg van Brussel van 27 maart 2017 echter de enige gekende uitspraak waarin de rechter oordeelt dat er sprake moet zijn van een daadwerkelijke meerwaarde.[7]

IV. Het Grondwettelijk Hof to the rescue?

Een uitweg uit een onbillijke situatie vormt soms het stellen van een prejudiciële vraag. Het Grondwettelijk Hof werd in het verleden reeds enkele keren bevraagd over de al dan niet bestaanbaarheid van de decretale vermoede meerwaarde met de hogere rechtsnormen.

In een arrest van 6 april 2011 neemt het Grondwettelijk Hof (op vernietigingsberoep) het standpunt in dat de planbatenheffing een vermogensbestanddeel belast, namelijk een waardevermeerdering van een onroerend goed, die geacht wordt voort te vloeien uit een optreden van plannende overheid. Zij betreft slechts de potentiële meerwaarde die het gevolg is van de gewijzigde planningspolitiek.[8] [9]

In een arrest van 10 maart 2022 spreekt het Grondwettelijk Hof zich uit over vraag of de vermoede meerwaarde in art. 2.6.10 VCRO verstaanbaar is met de art. 10, 11 en 172 GW, in zoverre die bepaling de bedragen van de vermoede meerwaarden per vierkante meter voor elk van de bestemmingswijzigingen op forfaitaire wijze vaststelt, waardoor niet in concreto rekening kan worden gehouden met de specifieke factoren, zoals de ligging, die bepalend zijn voor de waarde van een perceel.

Hierdoor zou art. 2.6.10 VCRO een identieke behandeling creëren van eigenaars van percelen die een bestemmingswijziging van dezelfde aard ondergaan, aangezien al die eigenaars worden belast op basis van eenzelfde bedrag van de vermoede meerwaarde, terwijl de reële waardevermeerdering van hun perceel verschillend kan zijn in het licht van de individuele kenmerken ervan.

Het Grondwettelijk Hof is niet gevolgd in deze kritiek. Het Hof besluit dat de decreetgever redelijkerwijs ervoor kon kiezen de belastbare grondslag van de planbatenheffing niet vast te stellen op basis van de reële waardevermeerdering, maar te werken met een systeem van regelmatig geactualiseerde en wetenschappelijk onderbouwde forfaitaire bedragen per vierkante meter, die zijn afgestemd op de aard van de bestemmingswijziging en op uniforme wijze gelden voor het volledige grondgebied van het Vlaamse Gewest. Het is niet kennelijk onredelijk ervan uit te gaan dat, indien voor elk individueel perceel in concreto de reële waardevermeerdering zou moeten worden geraamd, zulks kosten met zich zou meebrengen die mogelijk niet in verhouding staan tot de opbrengst van de planbatenheffing.[10]

In een arrest van 12 mei 2022 wordt uitspraak gedaan over een prejudiciële vraag, die het onweerlegbaar karakter van de vermoede meerwaarde opnieuw op de korrel neemt.[11] Ditmaal werd de kritiek voorgelegd dat er voor belastingplichtigen eenzelfde vermoede meerwaarde wordt gehanteerd bij een bestemmingswijziging van het belastbaar perceel van “landbouw” naar “wonen”, terwijl belastingplichtigen voor wie voor het belastbaar perceel na de bestemmingswijziging ernstige beperkingen inzake mogelijke bouwwerken gelden, in werkelijkheid een veel kleinere meerwaarde genieten dan belastingplichtigen voor wie na de bestemmingswijziging geen ernstige beperkingen in mogelijke bouwwerken bestemd tot wonen gelden.

Opnieuw vindt de belastingplichtige geen gehoor. Gelet op de ruime beoordelingsvrijheid van de decreetgever en zijn bevoegdheid om de verscheidenheid aan toestanden slechts met een zekere graad van benadering op te vangen, kon de decreetgever in redelijkheid beslissen om de potentiële meerwaarde te belasten aan de hand van een forfaitair bepaalde vermoede meerwaarde, die rekening houdt met bepaalde bestemmingen, zonder daarbij een onderscheid te moeten maken naar gelang van mogelijke subcategorieën van de bestemmingen. Het is niet onredelijk dat de decreetgever in een forfaitaire belastbare grondslag heeft voorzien, waarbij voor alle belastingplichtigen bij de berekening van de belastbare grondslag eenzelfde vermoede meerwaarde wordt gehanteerd bij een bestemmingswijziging van het belastbaar perceel van landbouw naar wonen.

V. De wetgever grijpt in

Het Grondwettelijk Hof is telkenmale onverbiddelijk. Dat de decreetgever heeft geopteerd om te werken met decretaal vastgelegde vermoedens van meerwaarde is volgens het Hof niet strijdig met het gelijkheidsbeginsel. De keuze voor een systeem van een heffing op grond van een forfaitaire meerwaarde wordt herhaaldelijk als redelijk verantwoord en proportioneel bevonden.

In het evaluatierapport van de planbatenregeling wordt aangehaald dat het verschil tussen de vermoede- en de reële meerwaarde in sommige dossiers een knelpunt vormt. In de praktijk gebeurt het immers soms dat een bestemmingswijziging geen enkele meerwaarde voor de eigenaar oplevert als de stedenbouwkundige voorschriften een quasi-bouwverbod opleggen.”[12]

In het ontwerp van het Instrumentendecreet wordt de berekeningswijze van de planbaten aangepast, in die zin dat het bedrag van de vermoede meerwaarde niet langer in de VCRO wordt vastgelegd naar de aard van de bestemmingswijziging. Voortaan wordt het aan de bevoegde landcommissie overgelaten om, voor elk perceel dat gevat is door een bestemmingswijziging of wijziging van stedenbouwkundige voorschriften, een raming te maken van de vermoede meerwaarde.

Deze aangepaste berekeningswijze houdt volgens de decreetgever geen wijziging in van de belastbare materie van de planbatenheffing. Het is nog steeds de potentiële meerwaarde die het gevolg is van een gewijzigde planningspolitiek die wordt belast, onafhankelijk van gelijk welke overdracht. Het verschuldigd zijn van de planbatenheffing is dus niet afhankelijk van het effectief realiseren van de meerwaarde.[13]

VI. Besluit

Momenteel staan we aan de vooravond van de inwerkingtreding van het Instrumentendecreet. In de nabije toekomst wordt het aan de bevoegde landcommissie overgelaten om een concrete raming te maken van de “vermoede meerwaarde”. Er wordt afgestapt van het rigide systeem van de decretale vermoede meerwaarde. Dit kan alleen maar worden toegejuicht. In het ontwerp is het voorzien om de nieuwe regeling rond planbaten van toepassing te verklaren op ruimtelijke uitvoeringsplannen die voorlopig worden vastgesteld vanaf de datum van inwerkingtreding van het Instrumentendecreet.[14] Hierdoor loopt een kleine categorie aan belastingplichtigen nog steeds het risico om geconfronteerd te worden met een heffing op stedenbouwkundige meerwaarde die er in werkelijkheid niet is. Aan de belastingplichtige om er op toe te zien dat er bij hybride bestemmingen enkel een meerwaarde in aanmerking wordt genomen, die ook als de werkelijke meerwaarde wordt beschouwd.[15]

[1] Parl. St. Vl. Parl. 2008-09, stuk 2011, nr. 1, 55.

[2] GwH 12 mei 2022, nr. 64/2022, overw. B.2.

[3] Parl. St. Vl. Parl. 2008-09, stuk 2011, nr. 1, 56.

[4] Art. 2.6.12 VCRO.

[5] J. GEBRUERS, “Planbatenheffing verworpen bij gebrek aan concordantie”, TFR 2017, 574.

[6] Rb. Brussel 27 maart 2017, AR 2015/3929/A, TRF 2017, 574-573, noot J. GEBRUERS en TOO 2017, nr. 4,

563-565, noot K. ROELANDT.

[7] IDEA Consult (2020), Evaluatie van de effectiviteit van de planbatenregeling departement Omgeving, uitgevoerd in opdracht van het Departement Omgeving, 69.

[8] GwH 6 april 2011, nr. 50/2011, overw. B.57.6.

[9] Dat standpunt kwam er in antwoord op de kritiek dat de planbatenheffing een belasting invoerde op een materie die reeds het voorwerp uitmaakte van een federale belasting.

[10] GwH 10 maart 2022, nr. 35/2022. De derde prejudiciële vraag luidt: “Schendt artikel 2.6.10 VCRO de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet, in zoverre het eigenaars die over hetzelfde aantal m2 grond beschikken aan een zelfde vermoedelijke meerwaarde onderwerpt?”

[11] GwH 12 mei 2022, nr. 64/2022. De eerste prejudiciële vraag luidt: “Schenden de artikelen 2.6.4.,2 en 2.6.10 (in het bijzonder de paragrafen 1 en 2), 2.6.4.11, 2.6.4.14 en 2.6.4.15 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet en het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel, doordat voor alle belastingplichtigen in de daarin voorziene planbatenheffing bij de berekening van de belastbare grondslag eenzelfde vermoede meerwaarde wordt gehanteerd bij een bestemmingswijziging van het belastbaar perceel van ‘landbouw’ naar ‘wonen’, terwijl belastingplichtigen die behoren tot een categorie van belastingplichtigen voor wie [voor] het belastbaar perceel na de bestemmingswijziging grote en ernstige beperkingen inzake mogelijke bouwwerken gelden, zoals bij een wijziging van bestemming van ‘Landbouw’ naar ‘wonen’, doch in een wijze van wonen als zijnde bij wege van ‘Kleinschalig wonen in verplaatsbare constructies’, in werkelijkheid een veel kleinere meerwaarde genieten door de belastbare bestemmingswijziging dan belastingplichtigen voor wie na de bestemmingswijziging geen dergelijke grote en ernstige beperkingen in mogelijke bouwwerken bestemd tot wonen gelden?

[12] IDEA Consult (2020), Evaluatie van de effectiviteit van de planbatenregeling departement Omgeving, uitgevoerd in opdracht van het Departement Omgeving, 8.

[13] Parl. St. Vl. Parl. 2008-09, stuk 2011, nr. 1, 58.

[14] Parl. St. Vl. Parl. 2008-09, stuk 2011, nr. 1, 171.

[15] J. GEBRUERS, “Planbatenheffing verworpen bij gebrek aan concordantie”, TFR 2017, 574.